公務員制度 −公務員の働き方、労働条件など


期間業務職員の公募にかかる全労働の見解

2018年10月
全労働省労働組合

 地方労働行政においては、常勤職員が毎年厳しく削減され、その一方で「働き方改革」をはじめとする新規施策が相次いで導入されており、業務量の増大とともに業務の質も複雑・困難化している。その中で、第一線業務は、多くの非常勤職員によって支えられている。しかし、非常勤職員の大半を占める期間業務職員は、3年に一度、それまでの経験や実績に一切関係なく公開公募の対象とされ、自分が就いているポストを公共職業安定所(以下、安定所)に求人として提出されるとともに、継続勤務したいのなら公募に応募しなければならない。すなわち、安定所に求職者として登録し、紹介を受けて、他の応募者との選考に合格しなければ再び採用されないという仕組みである。
 そもそも、国家公務の非常勤職員は、国の予算査定によって毎年人数が見直され、予算の縮小があれば失業を余儀なくされるなど、雇用不安はきわめて大きい。そこに加えての公募は、今就いているポストの業務が継続するにもかかわらず、新たに応募者を募り、その中で選考を勝ち抜かなければ失業するという過酷な不安に陥れるものである。
 全労働は、公募という制度は即刻廃止すべきと考える。以下にその理由も述べる。

 

1 期間業務職員とは何か

期間業務職員とは、国家公務で働く非常勤職員のうち、1週間あたりの勤務時間が常勤職員の勤務時間の4分の3を超え、一会計年度内に限って臨時的に任用される非常勤職員と定義づけられている (別記1参照)。

 

2 なぜ公募が継続されているのか

 非常勤職員の採用に関し、人事院規則8−12(職員の任免)第46条第2項(別記2参照)は、安定所への求人申込み等により広く募集を行うよう求めている。同時に職務に必要な知識、経験、技能等の内容によって、公募により難い場合は、公募ではない採用を認めている。しかしながら、2010年8月の人事院事務総局人材局長運用通知では、「平等取扱の原則及び任免の根本基準(成績主義の原則)を踏まえ、任命権者は、これらの規定による公募によらない採用は、同一の者について連続2回を限度とするよう努める」としている。この運用通知は、「努める」ことを求めているが、人事院はこれまでの全労働や国公労連との交渉において、「努める」とは強い意味であると繰り返し回答しており、そのため、各府省は、さまざまな問題を抱えながら、3回目の更新は能力が実証されていても、公募を行わざるを得ない状況に置かれている。

 

3 公募はどのような弊害をもたらしているのか

(1)期間業務職員の過大な精神的負荷と管理者の責任放棄
 国家公務員の総人件費削減方針が続く中、先述のとおり、非常勤職員関係の予算が削減されると、公募がなくとも雇い止めは起きる。その場合、管理者は民間職場と同様、雇い止めの理由を説明し、再就職に向けた必要な支援をすべきである。公募によって不採用(雇い止め)となった場合も同様であるが、実態は「選考結果による」といった「説明」だけで雇い止めしている事例が少なくない。中には、管理者が公募を悪用し、雇い止めにしたい期間業務職員を理由も告げずに不採用としている事例もある。このような対応は、明らかに管理者としての責任放棄と指摘せざるを得ない。

 非常勤職員の定員数が削減される中での公募は、必ず誰かが雇い止めとなるため、期間業務職員にとって最も精神的に追い詰められる。こうした中、管理者が雇い止めの理由を丁寧に説明しないため、再任用(採用)された期間業務職員は「あの人が退職したのは私のせい」と受け止め、罪悪感から精神的に追い込まれる者もいる。また、「よりよい仕事をしたい」と自己研鑽に励んできたにもかかわらず、公募で何の説明もなく雇い止めされたことで、これまでの努力を全て否定されたと強いショックを受け、雇用保険や再就職のため安定所に来ることもできない者もいる。こうした実態は、期間業務職員への「パワハラ公募」と批判されており(竹信三恵子『正社員消滅』、朝日新書、2017年)、労働者の権利保障を担う労働行政としてあるまじき姿である。

(2)職場のチームワークを破壊する
 期間業務職員の定員数が削減される中での公募は、期間業務職員の人間関係を崩壊させる。これまで共に業務を担ってきた同僚と雇用や生活をかけた競争を強いられ、誰かが必ず雇用を失うからだ。とりわけ、公募を迎える年度末にかけ、チームワークを要すべき同僚が生活をかけたライバルとされ、その中で業務を担わなければならない精神的負荷は計り知れない。この時期、胃が痛くなる、夜も眠れないなどの体調不良を訴える期間業務職員は少なくない。過酷な人間関係悪化の中で、メンタル面の不調をきたしてしまう期間業務職員もいる。実際に、公募で再採用されたにもかかわらず、メンタル疾患の回復ができず、やむなく退職した期間業務職員もいる。また、3年後にこの苦しみを味わいたくないとして自主退職する期間業務職員もいる。
 求職者支援を目的とする労働行政の内部で、公募は、こうした熾烈な職場環境を生じさせている。これらの詳細は、労働行政で働く非常勤職員の手記を集めた「公募制度はやめてください〜職場からの訴え〜」において綴られている。労働行政が労働者の権利保障を目的とした施策を掲げながら、これを担う期間業務職員の人権を侵害することは許されない。

(3)求職者に不採用を強いる

 公募制度は、現職の期間業務職員と未経験の求職者を一律に選考するが、知識と経験を積んだ現職の期間業務職員が優位となるのは当然である。しかし公募の実態は、懸命に求職活動している応募者に対して、現職も応募することをほとんど伝えないままに応募させ、多くを不採用としている。その結果、不採用とされた求職者から「現職が応募するなら求人を出すな」との批判が実際に出ており、労働行政の信頼を揺るがしている。
 求職者にとって、不採用の経験は精神的にきついものであり、不調を繰り返せば「私は必要とされていない」という自己否定の意識が強まりメンタル疾患に陥ることもあり、経済的にも追いつめられる。「今度は他人に役立つ仕事がしたい」と、熱意を持って期間業務職員を応募先として検討している求職者に、採用可能性が低いにもかかわらず、無責任に紹介し、時間と労力を費やして応募させていることは、罪深いのではないか。

(4)有期から無期への転換を図る施策と矛盾する

 政府は、2018年通常国会を「働き方改革国会」と位置づけ、働き方改革関連法を成立させた。「働き方改革実行計画」(2017年3月)の中には、「世の中から『非正規』という言葉を一掃していく」と明記されている。加えて、これに先駆けて厚労省では「正社員転換・待遇改善実現プラン」を策定し(2016年1月)、非正規雇用労働者の正社員化などを進めている。さらに、政府は労働契約法を改正し無期転換権を導入し、厚労省は民間事業所に対して有期から無期への転換を促しながら雇用の安定化を図ろうとしている。無期転換制度は、いかなる理由であろうとも5年を超えて継続して有期雇用した後の本人希望による無期化を妨げない制度であり、「働く人が安心して働き続けられる社会」を築く上できわめて重要な制度である。政府としてこうした政策を掲げながら、国家公務においては非正規雇用の根本的な運用の誤りを放置し、公募制度によってさらなる雇用不安を強いることは、こうした政策、施策と全く整合しない。加えて、無期転換権の民間事業所への周知を実際に担っているのは労働行政の非常勤職員であるが、その非常勤職員にはこの労働契約法が適用されず、逆に公募制度によって不安定きわまりない状態に置かれているのである。
政府がこうした実態を理解し、理不尽な公募制度をなくすことなしに、労働施策は実効あるものとならないであろう。さらに、真に非正規雇用の問題を解消するには、国家公務においても無期雇用への転換を促進することが重要であり、国家公務の非常勤職員にも労働契約法を適用させるほか、社会人採用を実施し非常勤職員が応募できる仕組みをつくることも検討に値するであろう。

(5)労働市場を混乱させる

 現職の期間業務職員が再採用される可能性の高いことが予想される求人を出すことは、労働市場に混乱をもたらす。公募制度が始まって以来、求人を一般公開し応募者を募ったとしても、実態は多くの現職の期間業務職員が再採用されている。事実上の任用更新であるにもかかわらず、統計上は採用されたことになるため就職件数が上がり、求人数が増えるため、有効求人倍率を押し上げているなど、労働統計を歪めている。

(6)極めて高い公募のコスト

 公募は多大なコストを要し、労働行政の適正な運営を妨げている。2018年度現在、期間業務職員は全国に約2万人いるが、3年ごとの公募のため約3分の1が公募対象となり、この3倍の求職者が応募すると約2万人の選考が必要となる。一人当たりの面接時間を20分と仮定しても、全国規模で見ると6,666時間を費やしていることになる。しかも、通常、面接は3人程度の職員が行うため、トータルで2万時間が必要である。これは、全国で約2,600人の職員が丸一日面接にかかりきりになることに相当し、労働行政として大きな損失と言わざるを得ない。実際、平日の面接選考においては、応募する非常勤職員も有給休暇を取得し、主に年度末の職場体制に影響を与えているほか、平日のみの選考では時間が足りず、土日に面接している実態もあり、通常業務が大きく圧迫されている。

 

4 人事院の説明に対する意見

 このように、人権が侵害されるなど様々な弊害が生じているにもかかわらず、人事院は公募によらない再採用を認めようとせず、「公募は必要」との認識を頑なに示している。人事院通知「期間業務職員の適切な採用について」(平成22年8月10日)は、公募を必要とする理由を「平等取扱の原則」及び「成績主義の原則」としている。
 しかし、これらは公募を一律実施する根拠とはなり得ないと考える。以下、その理由を述べる。

(1)「平等取扱の原則」
@国家公務員法が曲解されている
 人事院が挙げている公募すべき根拠の一つが、平等取扱の原則である。国家公務員法は、平等取扱の原則を以下のように規定している。

国家公務員法第27条「すべて国民は、この法律の適用について、平等に取り扱われ、人種、信条、性別、社会的身分、門地又は第38条第5号に規定する場合を除くの外政治的意見若しくは政治的所属関係によって、差別されてはならない。」

本条文は、国家公務員法の全ての規定は、全ての国民に差別されず平等に適用されることを平等取扱の原則と規定している。森園幸男・吉田耕三・尾西雅博『逐条国家公務員法 全訂版』(2015年)(以下、「逐条国公法」)も、「本法の具体的条項の運用に当たって平等であることを求めているもの」と述べ、加えて、本条文後段の差別禁止事由に限らず、不合理な差別的取扱いは前段の原則によってすべて禁止される、との考え方が通説であるとしている。すなわち、平等取扱の原則とは、条項運用における差別的取扱を禁止するとの趣旨と解すべきであろう。
しかし、人事院はこの平等取扱の原則について、「国家公務で働く機会は、国民に幅広く平等に与えなければならず、同一人が繰り返し任用更新されることは不平等」と説明している。これは、国家公務員法が謳う平等取扱の原則の趣旨・目的とは全く異なるものである。
人事院の言う平等取扱の原則は、一見すると納得性があるように見えるが、多くの問題がある。この人事院のロジックに従うならば、例えば、公立保育園の待機児童に平等に入園する機会を付与するため、定期的に園児をやめさせなければならないのだろうか。あるいは、病院の病床数が少なく入院できない患者に平等に入院する機会を付与するため、定期的に入院患者を強制退院させなければならないのだろうか。このようなことは、社会通念上通用するはずもない。また、安定所においても、失業中の求職者に対して平等に働く機会を付与するため、ある企業に対し現在働いている非正規職員を雇い止めにして求人を出してもらうなどの要請はしない。また、企業から、非正規職員を雇い止めにして求人を出し多くの求職者に働く機会を付与したい、との相談を受けたとしても、現在働いている臨時職員の働く権利を保障するためにも、むやみに雇い止めにしないよう指導する。すなわち、形式的な機会の付与はかえって実質の平等を損ねるのである。
 国家公務員法における平等取扱の原則は、法の下の平等を定めた憲法第14条の規定を受けたものである(「逐条国公法」)。国民の基本的人権を尊重することが根底にある憲法上の要請である以上、平等取扱の原則も人権尊重を目的としたものである。
 しかし、人事院の言う平等取扱の原則に、期間業務職員の人権を尊重しようとの姿勢は見られない。人事院の運用通知は、国家公務員法が謳う平等取扱の原則を曲解していると言わざるを得ない。

A平等取扱の原則は満たされている
 もとより、期間業務職員は最初に採用される際、公募によって採用されており、国家公務員法は無論のこと、人事院の言う平等取扱の原則を十分満たしている。
 採用時における平等取扱の原則とは、広く門戸を開き、多くの人が平等に応募できる機会をつくることである。決して、次年度も仕事が継続され、本人も継続することを希望しかつ適性・能力が実証されているにもかかわらず、任期の更新回数を区切って一律に公募することではない。

 

(2)「成績主義の原則」
@能力の実証は、勤務実績によって可能
人事院が挙げている公募すべきもう一つの根拠は、成績主義の原則である。人事院は、同一の期間業務職員が繰り返し採用されることは、縁故など情実採用との誤解を受ける可能性もあるため、一会計年度毎に公募を行い、競争試験などによる成績主義に基づいて任用すべきと説明している。
この成績主義の原則について、国家公務員法は以下のように定めている。

国家公務員法第33条「職員の任用は、この法律の定めるところにより、その者の受験成績、人事評価又はその他の能力の実証に基づいて行わなければならない。」

「逐条国公法」によると、「国の行政の運営が民主的かつ能率的に行われるためには、専門性を有する公務員が公正にかつ安定継続して業務遂行を行うことができるような人事制度が必要となるが、その条件として最も重要なものの一つが成績主義に基づく人事の原則」と述べている。つまり、成績主義の目的は、専門性を有する者が公正かつ安定継続して業務遂行を行うためにある、ということである。したがって、専門性を身に付けた期間業務職員が3年に一度雇止めになることは、むしろ安定継続した業務遂行に支障をきたすものであり、成績主義の目的に反するとさえ言える。あわせて、民間法制(労働契約法16条)でも、合理的理由のない解雇を禁止しているが、これも労働者の安定雇用の重要性を示しているものである。
さらに、「逐条国公法」は「成績主義を実現させるための能力実証の手続きとしては、採用における競争試験があるほか、勤務成績については人事評価がある」と述べている。したがって、能力の実証は、日々の勤務実績や勤務態度、年度途中の面談等で十分行うことが可能であり、実際にも毎年の契約更新時には、勤務実績等による能力の実証を経ている。したがって、期間業務職員が3年間の勤務後の時点で、あらためて能力を実証するためとして同僚や求職者と競争させることに、合理性はない。
A公務の公正・中立が確保できない
 加えて、「逐条国公法」は「成績主義の原則を貫けば、能力の実証を経て任用されたものは安んじて職務の遂行に従事できるように身分を保障する必要がある」と、成績主義と身分保障の不可分性について言及している。したがって、期間業務職員の任用に対して成績主義の原則を適用するのであれば、期間業務職員の身分保障の必要性が生じることになる。しかし、期間業務職員は年度毎の予算によって雇用を失いかねず、加えて公募制度によって、事実上身分保障はない。成績主義の原則のみを強調し、一方で身分保障をしないとの対応は大きな矛盾である。
人事院規則11−4(別記3参照)は、国家公務員の身分保障は「官職の職務と責任の特殊性」に基づくとしている。この点、期間業務職員は「非常勤」と言われているものの、多くが常勤職員と類似の職務内容と責任に基づいて第一線業務を担当している。したがって、期間業務職員の身分保障も「官職の職務と責任の特殊性に基づいて」常勤職員と同等でなければならず、業務と責任のみを常勤職員と同等とすることに、合理性はない。身分保障の観点からも、公募制度は存置し得ない。

(3)常勤化防止の閣議決定
 人事院が公募を強制する根拠として、上記以外に1961年の「定員外職員の常勤化の防止について」の閣議決定がある(別記4参照)
当時、国家公務の非常勤職員は、「日日雇用職員」(1日8時間を超えない範囲内)と「その他の職員」(常勤職員の1週間当たりの勤務時間の4分の3を超えない範囲)の2つのタイプがあった。このうち「日日雇用職員」が、常勤化防止の対象となった非常勤職員であった。
その後、人事院は2010年、「日日雇用職員」を廃止し、現在の期間業務職員制度を新設したため、常勤化防止の対象外となった。したがって、この常勤化防止の対象となる非常勤職員は、現在存在しないのである。対象者のいない「常勤化防止」の閣議決定に反するとの説明に、納得性は全くない。

 

5 人権侵害の実態を是正すべき

 どのような組織であれ、組織が設計した制度によって人権が侵害されるような実態があれば、組織として直ちにこれを是正すべきである。特に人事院は、国家公務員(非常勤職員を含む)の労働基本権制約の代替措置として設置されているため、基本権をはじめ憲法に規定されている人権を保障する、大きな責任と役割を担っている。
 しかし、期間業務職員にとって、個人としての尊重(日本国憲法第13条)、生存権(日本国憲法第25条)、勤労権(日本国憲法第27条)などの人権は、公募制度によって明らかに侵害されている。加えて、公募に伴う求人に応募した求職者の人権をも侵害している。したがって、人事院は公募制度の弊害と矛盾を率直に受け止め、直ちに撤廃すべきである。

 

【参考】

○日本国憲法第13条
 すべて国民は、個人として尊重される。生命、自由及び幸福追求に対する国民の権利については、公共の福祉に反しない限り、立法その他の国政の上で、最大の尊重を必要とする。

○日本国憲法第25条
 すべて国民は、健康で文化的な最低限度の生活を営む権利を有する。

○日本国憲法第27条
 すべて国民は、勤労の権利を有し、義務を負う。

【別記1】

○人事院規則8−12(職員の任免)の運用について(平成21年3月18日人企−532、人事院事務総長発)第4条関係
2 この条の第13号の「人事院が定める官職」は、その官職を占める職員の1週間当たりの勤務時間が、一般職の職員の勤務時間、休暇等に関する法律(平成6年法律第33号。以下「勤務時間法」という。)第5条第1項に規定する勤務時間の4分の3を超えない時間であるものとする。

【別記2】
○人事院規則8−12(職員の任免)
第46条
2 任命権者は、非常勤職員の採用に当たっては、インターネットの利用、公共職業安定所への求人の申込み等による告知を行い、できる限り広く募集を行うものとする。ただし、次の各号のいずれかに該当する場合は、この限りでない。
一 官職に必要とされる知識、経験、技能等の内容、官署の所在地が離島その他のへき地である等の勤務環境、任期、採用の緊急性の事情から公募により難い場合

二 期間業務職員を採用する場合において、前項に定める能力の実証を面接及び期間業務職員としての従前の勤務実績に基づき行うことができる場合であって公募による必 要がないときとして人事院が定めるとき。

○期間業務職員の適切な採用について(平成22年8月10日人企−972、人事院事務総局人材局長発)
 期間業務職員の採用は、人事院規則8−12(職員の任免)第46条の規定に基づき、面接及び経歴評定その他の適宜の方法による能力の実証を経て行うとともに、採用に当たっては原則として公募を行う必要があるとされているところですが、今般、下記のとおり、制度の運用に当たっての留意点等について整理しましたので、平成22年10月1日以降、下記の事項に留意の上、制度の適正な運用を図ってください.
 

1 任命権者は、期間業務職員を採用する場合において、人事院規則8−12(以下「規則」という。)第46条第2項第2号及び人事院規則8−12(職員の任免)の運用について(平成21年3月18日人企−532。以下「運用通知」という。)第46条関係第3項に規定する場合には公募によらないことができるとされているが、国家公務員法(昭和22年法律第120号)に定める平等取扱の原則及び任免の根本基準(成績主義の原則)を踏まえ、任命権者は、これらの規定による公募によらない採用は、同一の者について連続2回を限度とするよう努めるものとすること。
2 規則第46条第2項第2号に掲げる場合に該当するものとして公募を行わない場合には、同号及び運用通知第46条関係第3項に定める場合に該当することについて、任命権者が厳正に判断すること。
3 任命権者は、規則第46条第2項第2号及び運用通知第46条関係第3項の規定により公募によらない採用を行う場合であっても、面接及び従前の勤務実績に基づき、補充しようとする官職に必要とされる能力の実証を適切に行う必要があること。
4 任命権者は、期間業務職員の円滑な人事管理を確保するため、任期満了に際し、期間業務職員に対して規則第46条第2項第2号及び運用通知第46条関係第3項の規定による公募によらない採用の有無など必要な情報を適切に提供するよう努めるものとすること。

【別記3】
○人事院規則11−4
第1条 職員の身分保障(降給を除く。)については、官職の職務と責任の特殊性に基づいて法附則第13条の規定により法律又は規則をもつて別段の定めをした場合を除いて、この規則の定めるところによる。
第2条 いかなる場合においても、法第27条に定める平等取扱の原則、法第74条に定める分限の根本基準及び法第108条の7の規定に違反して、職員を免職し、又は降任し、その他職員に対して不利益な処分をしてはならない。


【別記4】
○「定員外職員の常勤化の防止について」(1961年2月28日、閣議決定)要旨
@継続して日々雇い入れられることを予定する職員は、必ず発令日の属する会計年度の範囲内で任用予定期間を定めること。
A被雇用者希望者には、任用条件等に任用予定期間を示し、確認させること。
B採用の際に交付する人事異動通知書には、Aの任用条件を明記するとともに、任用予定期間終了後は自動更新しない旨を明記すること。
C採用の際は、必ず人事異動通知書を交付すること。
D任用予定期間が終了したときには、その者に対して引き続き勤務させないよう措置すること。

以 上

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